宮廷政治和總理衙門
自強運動在北京得到了總理衙門的支持，恭親王任其領班大臣直到1884年（除了中間一段短暫的時期被名義上奪去全部職務外）。起初，總理衙門負責有關通商事務的談判，但到后來成為整個“洋務”的主要協(xié)調機構；“洋務”是清政府的一種新型活動，它包括對外交、外貿收入以及與貿易商人和傳教士有關的一切事務的處理，也包括涉及西方事物的新計劃，如外語學堂、軍隊訓練、兵工廠、造船廠、開礦、商船和海軍等事宜的管理?？偫硌瞄T或者直接制定這些計劃，或者在朝廷上予以提倡。因而對于自強運動努力的成敗，至少是部分地取決于總理衙門的政治勢力。
從1861年總理衙門創(chuàng)設以來的大約二十三年中，人們把它 與軍機處緊密地聯(lián)系在一起；它確實可以被看作是軍機處的一個機構。總署大臣的人數(shù)不斷增加：1861年為七人，1869年為十人，1876年為十二人。從1861年到1868年，五名軍機大臣中有三人兼領總署大臣；從1869年到1875年，五軍機中有四人兼領；1876年到1881年，全部兼領（從1880年起，軍機大臣的人數(shù)增至六人）；而從1882年到時局大變的1884年，其中仍有四人兼領總署大臣。［1］ 由于軍機處是清帝在處理重大政策和關鍵性人事問題方面的主要諮詢機構，所以，總理衙門對實現(xiàn)清帝的政策和政綱就處于一種戰(zhàn)略地位了。
當然，所有重要的提議仍然必須由清帝親自批準。恭親王和文祥（他在1876年死之前一直在軍機處和總理衙門兩處兼職）享有權勢的大小取決于這時行使著君權的慈禧太后的喜怒。最遲是從十九世紀六十年代中期開始，慈禧（她的鋒芒超過了與之共同攝政的慈安太后）靠在朝廷高級官員和皇族中提拔對立派來設法削弱恭親王的權力。
慈禧策劃的1861年宮廷政變，當然應該感謝恭親王的合作。在隨后的年代里，她作為一個仍然缺乏經驗的統(tǒng)治者，不得不在外交和軍事上大大地依靠恭親王。恭親王的確享有相當大的權勢，但在1865年，慈禧對他的地位給了一次打擊。4月初的一道朱諭，是由慈禧親筆用帶有別字的漢文起草并交大學士們潤飾后下頒的，［2］ 它列舉了言官對恭親王的一些指責，如目無君上，挾制圣意，以及暗使離間。其他宗室及大臣都為之辯護。不過十日，慈禧決定恢復他在軍機處和總理衙門的職務。她擔心恭親王的去職可能會在地方以及中央政府內部引起恐慌，也許更擔心列強的態(tài)度，因為它們被認為對恭親王有著特殊的信任。慈禧怕歐洲人會再來找麻煩，從而失去對形勢的控制。
雖然恭親王在軍機處和總理衙門復職了，但他的聲望和權勢并沒有完全恢復過來。他被永遠地奪去了1861年所封賜的“議政王”頭銜。朝廷的命官們這時也都知道他并不總能邀得太后之寵眷，而且慈禧開始提拔那些以學識高深馳名的官員，他們的清議能力可以抵銷恭親王無視祖訓的傾向。在恭親王被剝奪權力的十天期間，慈禧專與諮詢的是周祖培、倭仁，這兩名大學士一直在妒忌軍機處的權勢。1865年冬，內閣學士李鴻藻，由于擔任侍講，得以經常覲見慈禧，被任命為軍機大臣兼署戶部右侍郎。李鴻藻的為人在思想上驕橫傲慢，在政治上圓滑狡詐，所以不久就成為宮廷中一派的領袖：這一派包括倭仁（直到他在1871年死去時為止）和后來十分出名的頑固派如徐桐和翁同龢等人在內。李鴻藻派普遍地批評恭親王對歐洲人的懷柔政策，特別是仰仗倭仁為思想楷模的青年御史們，對采用西方技術的必要性持懷疑態(tài)度。在1870年“天津教案”的余波中，李鴻藻及其朋友們保護了在天津曾經助長暴亂的官員，并批駁了對法國采取象恭親王和曾國藩所提倡的那種遷就態(tài)度。［3］
在1865年以后新的宮廷聯(lián)盟中，慈禧的妹夫，即恭親王的弟弟醇親王也站到了反對恭親王的一方。他在情緒上是敵視西方的，據(jù)說他在煽起“天津教案”中曾起過作用；總之，他猛烈地攻擊恭親王在解決教案時所采取的態(tài)度。在1871年3月呈遞慈禧的密折中，他指責恭親王和另一總署大臣董恂“一味媚夷”。醇親王對總署大臣又可以任軍機大臣一事極為不滿?！稗k夷之臣，即秉政之臣……常有萬不可行之事，諸臣先向夷人商妥，然后請旨集議。”［4］ 慈禧認為這一密奏不宜公開，但她設法使以后的一切有關外交和防務政策的事項都要在醇親王和與他意見相同的官員以及宗室諸王共同參加的宮廷會議上商討。總理衙門的決策權就這樣被削弱了。
恭親王很自負，并不掩飾自己的不滿，他繼續(xù)冒犯這位皇太后。1869年他和其他軍機大臣們進行策劃，使慈禧別無選擇地被迫授權山東巡撫丁寶楨逮捕和處決了她寵幸的太監(jiān)安得海，因為他違制私自離京南下，一路窮奢極侈，極為招搖。安得海因向慈禧密告許多高級官員而臭名昭著；此時慈禧因安得海之死而遷怒恭親王。1873年同治帝到了成年并開始親政后，恭親王反對這位年輕的君主為慈禧的享樂而重建圓明園的計劃。恭親王的奏疏慷慨陳詞，象一個大膽的御史那樣剛正，它規(guī)勸清帝不要行為失慎（包括微服出游），并力諫他少浪費國庫財富，指出這首先要從停止重建圓明園工程開始。1874年9月，清帝無疑是根據(jù)他母親的示意，將恭親王革職降級——至少達一天之久。第二天的諭旨宣布按照皇太后的旨意，恭親王的職務和爵祿都予以恢復。這種既表明寬容又顯示權威的兩面三刀做法，為的是讓恭親王出丑。［5］
1875年1月，同治帝沒留下一個繼承人就死了。慈禧選擇了醇親王的兒子載湉當新皇帝，以光緒為年號。向新統(tǒng)治的過渡顯然進行得比較順利，盡管有少數(shù)官員確實提出過規(guī)諫，要求遵從祖制從下一代人中選出新皇帝，以維護孝治的禮教。載湉只有四歲，他的母親是慈禧的妹妹。兩位太后（慈安和慈禧）第二次攝政；慈禧將長期不間斷地成為實際的統(tǒng)治者。
新皇帝的父親醇親王暫時引退。但有關重大事務，他都以親王的身份參與廷議，而且他的主張比以前受到了更大的重視。 1876年，靠著秉性和機敏在宮廷中贏得各派尊重的文祥病死，恭親王的處境進一步惡化。
通商大臣：李鴻章的興起
在實際籌劃和督辦自強新政的過程中，分管南洋和北洋的兩名通商大臣，起了決定性的作用。五口通商大臣之職建置于鴉片戰(zhàn)爭之后，原任大臣已于1859年調往上海。 1860年以后它被稱為南洋通商大臣。原來的五個通商口岸以及在長江和南方新開放的口岸都歸這位大臣管轄。1860年，江蘇巡撫薛煥兼領該職，甚至在1862年4月他離任巡撫之職后仍繼續(xù)擔任此職；從1863年初到1866年底，江蘇巡撫李鴻章兼領南洋通商大臣之職。1866年底曾國藩轉任南京時，他就成為通商大臣。此后，該職始終由兩江總督兼領。
北洋通商大臣之職最初設于1861年天津開放之時，由于直隸總督不能經常在那里處理對外關系方面的各種問題，恭親王的幫手崇厚被委派為通商大臣（通常稱為〔北〕三口通商大臣），駐在天津，處理在天津和牛莊、芝罘發(fā)生的涉外事務。不象南洋通商大臣，崇厚沒有欽差大臣的身份；重大事情他都要會同直隸總督、山東巡撫，或者奉天府府尹，一起采取行動。然而，當1870年李鴻章任直隸總督時，決定他以欽差大臣的全權地位負責有關對外貿易和畿輔海防等事務?！脖薄橙谕ㄉ檀蟪嫉穆氥暠蝗∠?，李鴻章的兼職被總稱為北洋通商大臣。李鴻章一年中的大部分時間住在大津，只有冬季住在直隸首府保定。
由于兩名通商大臣負責處理在各通商口岸與西方交往時發(fā)生的一切事務，所以1862年的一道諭旨授予了他們監(jiān)督其轄區(qū)內各分巡道員的權力，這些分巡道員分管的地區(qū)包括各通商口岸——例如，福州道臺和寧波道臺要向在南京的南洋通商大臣稟報“洋務”。［6］ 南、北洋通商大臣的權限還擴大到包括督辦所有利用西方知識和人材的新興事業(yè)。十九世紀六十年代初，薛煥以及他之后的李鴻章，監(jiān)督執(zhí)行了雇傭外國教官的專門軍事訓練計劃。1865年李鴻章創(chuàng)辦了江南制造總局，1867年崇厚創(chuàng)辦了天津機器局。1866年末，曾國藩轉到南京任兩江總督之職后，他就督管了李鴻章創(chuàng)辦的各個兵工廠和外語學堂。1870年曾國藩得到清帝的批準，設立了江南輪船操練局，并調給它上海江南制造總局建造的軍艦，甚至還有幾艘福州船政局制造的軍艦。南洋通商大臣此時是大部分自強計劃的實際協(xié)調者。然而福州是一個獨立的中心。閩浙總督左宗棠1866年底調任西北后，福州船政局就由他保舉的沈葆楨經辦，為此沈葆楨被欽命為福州船政大臣。但是，沈葆楨在爭取新任閩浙總督和福建巡撫的合作方面存在著困難。
從1870年隨著李鴻章成為北洋通商大臣以來，自強新政的領導權就被這個強有力的人物所掌握。李鴻章取得了曾國藩的合作（后者以前曾接受了李鴻章關于考慮江南制造總局各項新計劃的建議，并與李鴻章聯(lián)名上奏，得到敕準選派青年學生赴美受訓）。李鴻章對華北以外的事務也有所干預，這在行政管理方面有詞可托，因為通商大臣的體制并無明確規(guī)定。由于北洋通商大臣有保衛(wèi)畿輔重地的職責，李鴻章可以直接同上海道臺聯(lián)系，商討有關防務乃至貿易事務，盡管上海不在李鴻章的管轄之下。還由于江南制造總局是李鴻章1865年奏請批準創(chuàng)辦的，所以他被公認為對這個兵工廠的事務有發(fā)言權，雖然最后的決定權屬于南洋通商大臣。還由于赴美留學使團是根據(jù)曾國藩、李鴻章1872 年的聯(lián)名上奏批準的，所以它就受南北洋通商大臣的共同監(jiān)管。［7］ 曾國藩死于1872年3月，其后不論誰被任命為兩江總督和南洋通商大臣，李鴻章都盡可能設法與他們合作。兩江衙門掌管著漕糧，而李鴻章的輪船招商局（1873年初期成立）卻依賴著它所享有的漕糧北運的特權。更為重要的是，江蘇省的厘金不斷為淮軍提供大部分的年度軍費開支。盡管十九世紀七十年代初淮軍駐扎在五個省份（而且在直隸只有一萬五千人），但建立這支軍隊的李鴻章卻被清帝視為它的協(xié)調者。
1872年1月，福州船政局以及江南制造總局的造船計劃都遭到朝廷大臣們的攻擊。這時，李鴻章、曾國藩二人都出來為之辯護。李鴻章本人與福州船政局的船政大臣沈葆楨聯(lián)合起來，特地向軍機大臣們呼吁繼續(xù)對福州船政局給以財力支持。在1874年與日本沖突而發(fā)生的臺灣危機期間，李、沈二人都上疏為自強運動提出了一個龐大的計劃，其中包括一個新的海軍規(guī)劃，用洋機器采礦，以及改革現(xiàn)行的人事制度（沈重申他以前提出在考試中增設算學新科的倡議；李則提議在沿海和長江各省會設立講授西學的學堂，畢業(yè)生授予文職官銜）。［8］ 雖然最后的這些提議未受朝廷重視，但新的海軍規(guī)劃卻得到批準，并且有兩項采礦工程被授權進行。最使李鴻章高興的是，在他的保舉下，沈葆楨1875年5月被委任為兩江總督和南洋通商大臣，同時李、沈二人又分別被特加為北洋和南洋防務大臣。1876年9月，李鴻章保舉的另一個人丁日昌被委任為福州船政局（此時劃歸在南京的通商大臣管轄）的督辦船政大臣。丁日昌不久又被任命為福建巡撫，并負責改進臺灣的防務。李、沈和丁三人合作得很好，而且在自強活動中——例如，在海軍計劃和派遣學員到歐洲等方面——也取得了一定程度的協(xié)作。
雖然李鴻章和沈葆楨作為通商大臣享有相當大的權力，但顯然他們對政策的影響歸根到底還要依靠北京的支持。總理衙門熱心地支持了李、沈的某些建議，但對他們的另一些建議要么不關心，要么感到辦不到。例如關于資助福州船政局的問題，李鴻章在1872年就已提出要一律停建軍用駁船，并把撥給傳統(tǒng)水師的經費轉用于火輪軍艦；［9］ 這一提案沒有得到總理衙門的支持。1875年5月當朝廷討論沿海防務時，文祥對李鴻章關于鐵路、電報乃至在各省會設立講授西學學堂的想法持同情態(tài)度。但是，兩名頑固派的漢族官員，對李鴻章的建議猛烈攻擊，致使它們得不到進一步的討論。是年冬，李鴻章赴京師謁晤恭邸，請先試造在江蘇一地到北京的鐵路，以確保重要物資的轉輸。李回憶說：“邸意亦以為然，謂無人敢主持。復請其乘間為兩宮言之。渠謂兩宮亦不能定此大計?！保?0］ 在朝的頑固派顯然已經形成一股不得不加以認真考慮的力量。雖然如此，李鴻章仍然發(fā)展了與恭親王、文祥的工作關系，而且也增進了與沈桂芬和寶鋆兩位軍機大臣的關系，所以他的某幾項計劃確實得到了朝廷的支持。這時，他才發(fā)現(xiàn)為了推動其興建海軍和發(fā)展工業(yè)的計劃，必須與醇親王聯(lián)合，以便贏得慈禧本人的歡心。
雖然李鴻章和沈葆楨都是欽差大臣，但他們卻沒有管轄其他督撫的權力。丁日昌是一個親密的同盟者，但他受到了京官們的猛烈攻擊并在1878年決定辭去巡撫職務。部分是由于有李鴻章的薦舉，才使三名前淮軍將領在十九世紀七十年代成為巡撫：1872—1874年張樹聲任江蘇巡撫，1874—1878年劉秉璋任江西巡撫，1876—1877年潘鼎新任云南巡撫。李鴻章經常寫信給這些人和在各省與之友好的其他官員，力主建造兵工廠和用洋機器采礦。許多人在建造兵工廠方面向李鴻章求助，以此作為響應；但在采礦，特別在開辦講授西學學堂等方面，除非北京本身積極支持鼓勵，否則各省官員很少有人采取行動。［11］
赫德和關稅
盡管自強的倡議必須由開明的滿漢政治家提出，但在中國的某些洋人對推動和促進這些活動卻起著關鍵性的作用。十九世紀六十年代中期，英國外交官阿禮國和威妥瑪以及被清朝雇傭的赫德給總理衙門提議的內容，不僅涉及處理外交關系的技術問題，而且還談到采用有利于中國的各種西方新技術的問題。有名的1865—1866年的威妥瑪-赫德備忘錄，由總理衙門轉呈清帝研究并供各省官員討論。備忘錄建議實行某些內政改革，并特別強調必須派遣外交人員出國和采用包括鐵路、電報以及機器采礦在內的西方新技術。然而赫德和威妥瑪又提出，這些新技術應靠西方的企業(yè)引進，并應鼓勵在這些領域內進行中西合作。赫德-威妥瑪建議中的這一部分在當時遭到了大臣們的強烈反對，因為他們特別害怕這些由西方控制的企業(yè)。甚至連了解這些新技術內在價值的李鴻章也反對外國人向鐵路、電報和采礦業(yè)投資。在談到西方提出關于修改中英條約的要求時，他只建議中國在自己的鐵礦和煤礦中雇傭外國工程師。［12］
赫德對清政府的主要貢獻在于他組織的高效率的海關服務工作。中國傳統(tǒng)的關稅管理每年必須為內務府提供“盈余”，所以因貪污行賄而聲名狼藉。自1861年因李泰國請假回國而由赫德接管以來，各通商口岸的新海關事實上是由他創(chuàng)辦的。1865年，海關總稅務司由上海遷到北京。根據(jù)清帝批準的“關于招聘洋人協(xié)助海關稅收管理規(guī)定”，赫德繼續(xù)享有管理海關全體職員的大權。外國職員——從各通商口岸的稅務司到幫辦和潮汐觀測人員——以及華人幫辦和職員，都根據(jù)赫德制定和認真執(zhí)行的業(yè)務條例歸他調配管理。赫德再三提醒他的部屬，他們從中國政府領取薪金，因此就是“中國政府的雇員”。征收的關稅都解往由華人海關督辦（大都是各通商口岸的道臺）管理的中國海關銀行。但關稅的估算以及帳目和報告的編制都由赫德的部屬來進行，他們在成功地防止走私和確保帳目準確無誤等方面，做得非常出色。截至1875年，海關的洋員增到408人，華人職員增到1，417人，而在十年之后，則分別為524人和2，075人。其間，海關總稅收不斷增加，從1865年的八百三十萬兩增加到1875年的一千二百萬兩，而1885年增加到一千四百五十萬兩。［13］
如果沒有赫德的有效的海關機構，各通商口岸的貿易和航運不會那樣有條不紊地發(fā)展起來。從這個意義上講，他的主要貢獻是促使中國商業(yè)的發(fā)展，大批的華洋工商界都從中得到了好處。但清政府仍然是最大的受益者。由于北京深知海關收入的利益，并且責成各通商口岸的道臺來負責，所以朝廷就控制了這筆日益增加而又可靠的稅收。十九世紀七十年代末，為北京所確認的清帝國的總稅收，包括中央和地方在內，計約六千萬兩。雖然最大部分的收入仍然來源于田賦，但厘金仍達到一千八百萬兩（占30%），關稅仍達到一千二百萬兩（占20%）。［14］ 由于舊稅源乃至厘金到十九世紀六十年代初幾乎完全被指定作為既定的和不能機動的開支，所以關稅對政府的一些新辦事業(yè)以及緊急需要來說，其價值就無法估量了。關稅基金提供了一些新辦事業(yè)（如京師同文館、神機營，江南制造總局和天津機器局、福州船政局、赴美留學使團、駐外使館和1875年以后的新海軍計劃）的一部分或全部經費。［15］
由于關稅的分配是由北京控制，所以清帝對上述每一項事業(yè)的批準是保證其經費供給的關鍵。于是出現(xiàn)了下面的做法，即把百分之六十的關稅分撥給有關各省，部分用于中央所轄的活動，例如用作駐扎在各省的新軍的軍費，或者解往北京用于清帝的興建事業(yè)。余下的百分之四十首先被指定用作對英法戰(zhàn)后向英法兩國的賠款。賠款在1866年年中付清后，這百分之四十就歸在北京的戶部掌管，不過動用這項資金須經特別申請，經常要得到清帝的批準。1874年李鴻章提出每年應從這筆款項中撥出四百萬兩作為海防經費。這筆開支得到批準，但清帝不久又認為別的用途有優(yōu)先使用這百分之四十款項的權利——特別是左宗棠在西北用兵的軍費和清帝在北京周圍的興建。左宗棠在軍事上之能夠取勝，是靠著從幾家英國銀行借得的五筆為數(shù)一千四百七十萬兩的貸款：它們由關稅作擔保，并且最后由關稅（部分來源于百分之六十的款項，部分來源于百分之四十的款項）來償還。［16］
由于總稅務司赫德要負責確保征收的關稅不斷增長，所以他的工作必然被當成是清朝政府財政的主要支柱。在他這一方面，赫德完全控制著海關機構。清帝批準給稅務司花銷的巨額津貼（1876年增至每年一百萬兩），使得海關的洋員能夠過上豪華的生活，這為許多中國官員所羨慕，并常常引起英國領事們的妒忌?？偫硌瞄T對赫德的信任，是多年來他在以下幾個方面有著出色的表現(xiàn)而形成的：首先他是作為海關機構的全權管理者，其次是作為按總理衙門指令行事的雇員，第三是作為英帝國在各通商口岸處于領導地位時期的英國人。事實上，赫德成了總理衙門的主要外國顧問，并且能夠不時地對政策產生某些影響——例如，推動以1866年半官方的斌椿使團為開端的各種使團出國，擴充同文館使其包括算學和科學學科。赫德關于對外政策的意見和他在外交談判中的幫助，得到了總理衙門的高度贊揚；有幾次他的調停對清政府與歐洲各國的關系有著極為重要的意義。然而，盡管赫德很想看到中國變得強盛起來，但他對十九世紀七十年代中國自強政策的直接影響是有限的。他試圖勸說清政府建立一個現(xiàn)代化的造幣廠，但這一設想既未得到英國公使威妥瑪?shù)闹С郑矝]有被清朝的官員認真考慮過。赫德提議建立全國性的郵政局，但僅僅在十九世紀七十年代得以建起一個屬于海關總稅務司的郵政司，限于有限的一般性營業(yè)。［17］ 赫德發(fā)現(xiàn)，他不能爭取清政府采納他關于實現(xiàn)中國所需要的教育和文官制度改革的意見，這就象李鴻章和沈葆楨不能使他們的考試制度的建議引起重視一樣。
從1863年李泰國-阿思本艦隊流產以來，赫德一直希望幫 助中國組織一支現(xiàn)代化的海軍艦隊，由在華的英國僑民擔任一定的職務，負責艦艇、船員和提供訓練等事項。從十九世紀七十年代中期開始，赫德幫助李鴻章和其他官員從英國，主要從英國的阿摩士莊廠購買海軍艦艇。赫德的代理人金登干是他派的駐倫敦海關辦事處的稅務司；金登干可以代表赫德購買船只和其他物資，甚至還可與英國當局進行半外交性質的接觸。即使中國第一任出使英國大臣郭嵩燾在1877年于倫敦開設使館之后，赫德和金登干利用郵件和電報進行密切聯(lián)系，仍能多方面地在專業(yè)問題上效力：例如，在中國沿海建立燈塔和氣象預報設施；代表中國出席在巴黎、維也納和其他地方的國際博覽會；以及為同文館聘用教授等。由于身居這樣一種中介人的地位，既與恭親王接觸密切，又能單獨接近倫敦，赫德看到了許多改革的良機。他甚至一度希望清帝國政府能夠委派他擔任總海防司的新職。“我要使中國強大起來，我要使英國成為它最友好的朋友?！焙盏律钚湃绻幸粋€與他創(chuàng)建的海關相似的海軍組織，中國在五年之內就會有一支難以對付的海軍。他并不認為英、中兩國之間有什么戰(zhàn)略性的利害沖突，但他還是很謹慎的，并始終意識到他只是一個顧問，他之所以受到信賴是因為他的工作取得了成果。他忠實于海關總稅務司的職守，并介入了幾項冗長的訴訟，在這些訴訟中他針對英國政府就條約規(guī)定的海關事務，為中國的權益辯護。他達到了他的一個主要目的，即確定了如下原則：在華的英國雇員為中國辦理公務時，必須首先把自己當作是中國官員，而不是在華的英國僑民。然而外國雇員總是有他們的局限之處的。1879年9月，赫德提出一項備忘錄，擬請任命一位總海防司，清廷對此本已有所考慮，但一經李鴻章和沈葆楨評頭品足，即被擱置起來。［18］ 然 而，在這些忠心耿耿的中國官員和英國國民之兩種人之間，不管相處得如何圓通和如何相互合作，但清帝國政府的選擇是非常清楚的。很顯然，把估算和上報關稅的職責委托給外國顧問是一回事，而讓他們去經管軍事那就完全是另一回事了。
?。?］ 孟思明：《總理衙門的機構和職能》，第53頁。
?。?］ 關于影印的慈禧手詔原件，見吳相湘的《晚清宮廷實紀》，圖版10。
?。?］ 見李宗桐和劉鳳翰：《李鴻藻先生年譜》，卷1第144—146、171—174頁。
［4］ 吳相湘：《晚清宮廷實紀》，第121—124頁。
［5］ 蕭一山：《清代通史》，第3冊第661—664、672—674頁。李宗桐和劉鳳翰：《李鴻藻先生年譜》、卷1第164、214—216頁。
［6］ 王爾敏：《南北洋大臣之建置及其權力之擴張》，載《大陸雜志》，卷20第5期（1960年3月），第15頁。關于這一要求被其他外港道臺們所實際遵從的程度，還需要進行研究。
?。?］ 見肯尼迪：《李鴻章與江南造船廠的計劃》，載《香港中文大學漢語研究所雜志》，卷4第1期（1971年），第215頁。劉廣京：《李鴻章在直隸》，收于費維愷等編的《中國近代史考察》，第84—87頁。
［8］ 沈珂編：《先文肅公政書續(xù)編》。奏折的日期是1874年12月。劉廣京：《李鴻章在直隸》，第96頁。
?。?］ 羅林森：《中國發(fā)展海軍的努力，1839—1895年》，第68頁。劉廣京：《李鴻章在直隸》，第85頁。
?。?0］ 劉廣京：《李鴻章在直隸》，第101頁注78?！独钗闹夜づ罅藕濉?，卷17第13頁。
?。?1］ 關于京官們對丁日昌的攻擊，見呂實強：《丁日昌與自強運動》，第244—245、361—362頁。在李鴻章自己一派中有一人在改革政策上與李有分歧，并被他批評為雖然“端謹”，但回避實際責任；關于這一突出的例子，見李在1875年2月給巡撫劉秉璋的信，載《李文忠公全集·朋僚函稿》，卷15第3—5頁。
?。?2］ 畢乃德：《1867—1868年的秘密通信：中國的主要政治家關于進一步向西方勢力開放門戶的觀點》，載《近代史雜志》，卷22（1959年），第132頁。
?。?3］ 賴特：《赫德與中國海關》，第325頁和附錄4。關稅數(shù)字來源于瓦格爾的《中國的財政》附錄B，它包括對往返于中國各通商口岸之間、懸掛外國旗幟的船只所征收的關稅數(shù)字。
?。?4］ 羅玉東：《光緒朝補救財政之方策》，載《中國近代經濟史研究集刊》，卷1第2期（1933年5月），第190—191頁，其中提到了幾種不同的估算方法。
?。?5］ 陳文進：《清代之總理衙門及其經費》，同上，卷1第1期（1932年11月），第49—59頁。陳文進：《清季出使各國使領經費》，同上，卷1第2期（1933年5月），第270—310頁。
?。?6］ 見斯坦利：《清季的財政革新者胡光墉》，第48—52、81—84頁。
?。?7］ 見弗蘭克·金：《1845—1895年中國的貨幣和貨幣政策》，第222頁。鄭英還：《中國的郵政通信及其現(xiàn)代化，1860—1896年》，第70—77頁。
?。?8］ 《李文忠公全集·朋僚函稿》，卷18第37—38頁；卷19第1頁；《譯署函稿》，卷9第37—38頁。參閱9月4日赫德致金登干的信，見費正清等編：《北京總稅務司赫德書信集：1868—1907年的中國海關》，第1冊第301頁；賴特：《赫德與中國海關》，特別是第478頁。
自強運動在北京得到了總理衙門的支持，恭親王任其領班大臣直到1884年（除了中間一段短暫的時期被名義上奪去全部職務外）。起初，總理衙門負責有關通商事務的談判，但到后來成為整個“洋務”的主要協(xié)調機構；“洋務”是清政府的一種新型活動，它包括對外交、外貿收入以及與貿易商人和傳教士有關的一切事務的處理，也包括涉及西方事物的新計劃，如外語學堂、軍隊訓練、兵工廠、造船廠、開礦、商船和海軍等事宜的管理?？偫硌瞄T或者直接制定這些計劃，或者在朝廷上予以提倡。因而對于自強運動努力的成敗，至少是部分地取決于總理衙門的政治勢力。
從1861年總理衙門創(chuàng)設以來的大約二十三年中，人們把它 與軍機處緊密地聯(lián)系在一起；它確實可以被看作是軍機處的一個機構。總署大臣的人數(shù)不斷增加：1861年為七人，1869年為十人，1876年為十二人。從1861年到1868年，五名軍機大臣中有三人兼領總署大臣；從1869年到1875年，五軍機中有四人兼領；1876年到1881年，全部兼領（從1880年起，軍機大臣的人數(shù)增至六人）；而從1882年到時局大變的1884年，其中仍有四人兼領總署大臣。［1］ 由于軍機處是清帝在處理重大政策和關鍵性人事問題方面的主要諮詢機構，所以，總理衙門對實現(xiàn)清帝的政策和政綱就處于一種戰(zhàn)略地位了。
當然，所有重要的提議仍然必須由清帝親自批準。恭親王和文祥（他在1876年死之前一直在軍機處和總理衙門兩處兼職）享有權勢的大小取決于這時行使著君權的慈禧太后的喜怒。最遲是從十九世紀六十年代中期開始，慈禧（她的鋒芒超過了與之共同攝政的慈安太后）靠在朝廷高級官員和皇族中提拔對立派來設法削弱恭親王的權力。
慈禧策劃的1861年宮廷政變，當然應該感謝恭親王的合作。在隨后的年代里，她作為一個仍然缺乏經驗的統(tǒng)治者，不得不在外交和軍事上大大地依靠恭親王。恭親王的確享有相當大的權勢，但在1865年，慈禧對他的地位給了一次打擊。4月初的一道朱諭，是由慈禧親筆用帶有別字的漢文起草并交大學士們潤飾后下頒的，［2］ 它列舉了言官對恭親王的一些指責，如目無君上，挾制圣意，以及暗使離間。其他宗室及大臣都為之辯護。不過十日，慈禧決定恢復他在軍機處和總理衙門的職務。她擔心恭親王的去職可能會在地方以及中央政府內部引起恐慌，也許更擔心列強的態(tài)度，因為它們被認為對恭親王有著特殊的信任。慈禧怕歐洲人會再來找麻煩，從而失去對形勢的控制。
雖然恭親王在軍機處和總理衙門復職了，但他的聲望和權勢并沒有完全恢復過來。他被永遠地奪去了1861年所封賜的“議政王”頭銜。朝廷的命官們這時也都知道他并不總能邀得太后之寵眷，而且慈禧開始提拔那些以學識高深馳名的官員，他們的清議能力可以抵銷恭親王無視祖訓的傾向。在恭親王被剝奪權力的十天期間，慈禧專與諮詢的是周祖培、倭仁，這兩名大學士一直在妒忌軍機處的權勢。1865年冬，內閣學士李鴻藻，由于擔任侍講，得以經常覲見慈禧，被任命為軍機大臣兼署戶部右侍郎。李鴻藻的為人在思想上驕橫傲慢，在政治上圓滑狡詐，所以不久就成為宮廷中一派的領袖：這一派包括倭仁（直到他在1871年死去時為止）和后來十分出名的頑固派如徐桐和翁同龢等人在內。李鴻藻派普遍地批評恭親王對歐洲人的懷柔政策，特別是仰仗倭仁為思想楷模的青年御史們，對采用西方技術的必要性持懷疑態(tài)度。在1870年“天津教案”的余波中，李鴻藻及其朋友們保護了在天津曾經助長暴亂的官員，并批駁了對法國采取象恭親王和曾國藩所提倡的那種遷就態(tài)度。［3］
在1865年以后新的宮廷聯(lián)盟中，慈禧的妹夫，即恭親王的弟弟醇親王也站到了反對恭親王的一方。他在情緒上是敵視西方的，據(jù)說他在煽起“天津教案”中曾起過作用；總之，他猛烈地攻擊恭親王在解決教案時所采取的態(tài)度。在1871年3月呈遞慈禧的密折中，他指責恭親王和另一總署大臣董恂“一味媚夷”。醇親王對總署大臣又可以任軍機大臣一事極為不滿?！稗k夷之臣，即秉政之臣……常有萬不可行之事，諸臣先向夷人商妥，然后請旨集議。”［4］ 慈禧認為這一密奏不宜公開，但她設法使以后的一切有關外交和防務政策的事項都要在醇親王和與他意見相同的官員以及宗室諸王共同參加的宮廷會議上商討。總理衙門的決策權就這樣被削弱了。
恭親王很自負，并不掩飾自己的不滿，他繼續(xù)冒犯這位皇太后。1869年他和其他軍機大臣們進行策劃，使慈禧別無選擇地被迫授權山東巡撫丁寶楨逮捕和處決了她寵幸的太監(jiān)安得海，因為他違制私自離京南下，一路窮奢極侈，極為招搖。安得海因向慈禧密告許多高級官員而臭名昭著；此時慈禧因安得海之死而遷怒恭親王。1873年同治帝到了成年并開始親政后，恭親王反對這位年輕的君主為慈禧的享樂而重建圓明園的計劃。恭親王的奏疏慷慨陳詞，象一個大膽的御史那樣剛正，它規(guī)勸清帝不要行為失慎（包括微服出游），并力諫他少浪費國庫財富，指出這首先要從停止重建圓明園工程開始。1874年9月，清帝無疑是根據(jù)他母親的示意，將恭親王革職降級——至少達一天之久。第二天的諭旨宣布按照皇太后的旨意，恭親王的職務和爵祿都予以恢復。這種既表明寬容又顯示權威的兩面三刀做法，為的是讓恭親王出丑。［5］
1875年1月，同治帝沒留下一個繼承人就死了。慈禧選擇了醇親王的兒子載湉當新皇帝，以光緒為年號。向新統(tǒng)治的過渡顯然進行得比較順利，盡管有少數(shù)官員確實提出過規(guī)諫，要求遵從祖制從下一代人中選出新皇帝，以維護孝治的禮教。載湉只有四歲，他的母親是慈禧的妹妹。兩位太后（慈安和慈禧）第二次攝政；慈禧將長期不間斷地成為實際的統(tǒng)治者。
新皇帝的父親醇親王暫時引退。但有關重大事務，他都以親王的身份參與廷議，而且他的主張比以前受到了更大的重視。 1876年，靠著秉性和機敏在宮廷中贏得各派尊重的文祥病死，恭親王的處境進一步惡化。
通商大臣：李鴻章的興起
在實際籌劃和督辦自強新政的過程中，分管南洋和北洋的兩名通商大臣，起了決定性的作用。五口通商大臣之職建置于鴉片戰(zhàn)爭之后，原任大臣已于1859年調往上海。 1860年以后它被稱為南洋通商大臣。原來的五個通商口岸以及在長江和南方新開放的口岸都歸這位大臣管轄。1860年，江蘇巡撫薛煥兼領該職，甚至在1862年4月他離任巡撫之職后仍繼續(xù)擔任此職；從1863年初到1866年底，江蘇巡撫李鴻章兼領南洋通商大臣之職。1866年底曾國藩轉任南京時，他就成為通商大臣。此后，該職始終由兩江總督兼領。
北洋通商大臣之職最初設于1861年天津開放之時，由于直隸總督不能經常在那里處理對外關系方面的各種問題，恭親王的幫手崇厚被委派為通商大臣（通常稱為〔北〕三口通商大臣），駐在天津，處理在天津和牛莊、芝罘發(fā)生的涉外事務。不象南洋通商大臣，崇厚沒有欽差大臣的身份；重大事情他都要會同直隸總督、山東巡撫，或者奉天府府尹，一起采取行動。然而，當1870年李鴻章任直隸總督時，決定他以欽差大臣的全權地位負責有關對外貿易和畿輔海防等事務?！脖薄橙谕ㄉ檀蟪嫉穆氥暠蝗∠?，李鴻章的兼職被總稱為北洋通商大臣。李鴻章一年中的大部分時間住在大津，只有冬季住在直隸首府保定。
由于兩名通商大臣負責處理在各通商口岸與西方交往時發(fā)生的一切事務，所以1862年的一道諭旨授予了他們監(jiān)督其轄區(qū)內各分巡道員的權力，這些分巡道員分管的地區(qū)包括各通商口岸——例如，福州道臺和寧波道臺要向在南京的南洋通商大臣稟報“洋務”。［6］ 南、北洋通商大臣的權限還擴大到包括督辦所有利用西方知識和人材的新興事業(yè)。十九世紀六十年代初，薛煥以及他之后的李鴻章，監(jiān)督執(zhí)行了雇傭外國教官的專門軍事訓練計劃。1865年李鴻章創(chuàng)辦了江南制造總局，1867年崇厚創(chuàng)辦了天津機器局。1866年末，曾國藩轉到南京任兩江總督之職后，他就督管了李鴻章創(chuàng)辦的各個兵工廠和外語學堂。1870年曾國藩得到清帝的批準，設立了江南輪船操練局，并調給它上海江南制造總局建造的軍艦，甚至還有幾艘福州船政局制造的軍艦。南洋通商大臣此時是大部分自強計劃的實際協(xié)調者。然而福州是一個獨立的中心。閩浙總督左宗棠1866年底調任西北后，福州船政局就由他保舉的沈葆楨經辦，為此沈葆楨被欽命為福州船政大臣。但是，沈葆楨在爭取新任閩浙總督和福建巡撫的合作方面存在著困難。
從1870年隨著李鴻章成為北洋通商大臣以來，自強新政的領導權就被這個強有力的人物所掌握。李鴻章取得了曾國藩的合作（后者以前曾接受了李鴻章關于考慮江南制造總局各項新計劃的建議，并與李鴻章聯(lián)名上奏，得到敕準選派青年學生赴美受訓）。李鴻章對華北以外的事務也有所干預，這在行政管理方面有詞可托，因為通商大臣的體制并無明確規(guī)定。由于北洋通商大臣有保衛(wèi)畿輔重地的職責，李鴻章可以直接同上海道臺聯(lián)系，商討有關防務乃至貿易事務，盡管上海不在李鴻章的管轄之下。還由于江南制造總局是李鴻章1865年奏請批準創(chuàng)辦的，所以他被公認為對這個兵工廠的事務有發(fā)言權，雖然最后的決定權屬于南洋通商大臣。還由于赴美留學使團是根據(jù)曾國藩、李鴻章1872 年的聯(lián)名上奏批準的，所以它就受南北洋通商大臣的共同監(jiān)管。［7］ 曾國藩死于1872年3月，其后不論誰被任命為兩江總督和南洋通商大臣，李鴻章都盡可能設法與他們合作。兩江衙門掌管著漕糧，而李鴻章的輪船招商局（1873年初期成立）卻依賴著它所享有的漕糧北運的特權。更為重要的是，江蘇省的厘金不斷為淮軍提供大部分的年度軍費開支。盡管十九世紀七十年代初淮軍駐扎在五個省份（而且在直隸只有一萬五千人），但建立這支軍隊的李鴻章卻被清帝視為它的協(xié)調者。
1872年1月，福州船政局以及江南制造總局的造船計劃都遭到朝廷大臣們的攻擊。這時，李鴻章、曾國藩二人都出來為之辯護。李鴻章本人與福州船政局的船政大臣沈葆楨聯(lián)合起來，特地向軍機大臣們呼吁繼續(xù)對福州船政局給以財力支持。在1874年與日本沖突而發(fā)生的臺灣危機期間，李、沈二人都上疏為自強運動提出了一個龐大的計劃，其中包括一個新的海軍規(guī)劃，用洋機器采礦，以及改革現(xiàn)行的人事制度（沈重申他以前提出在考試中增設算學新科的倡議；李則提議在沿海和長江各省會設立講授西學的學堂，畢業(yè)生授予文職官銜）。［8］ 雖然最后的這些提議未受朝廷重視，但新的海軍規(guī)劃卻得到批準，并且有兩項采礦工程被授權進行。最使李鴻章高興的是，在他的保舉下，沈葆楨1875年5月被委任為兩江總督和南洋通商大臣，同時李、沈二人又分別被特加為北洋和南洋防務大臣。1876年9月，李鴻章保舉的另一個人丁日昌被委任為福州船政局（此時劃歸在南京的通商大臣管轄）的督辦船政大臣。丁日昌不久又被任命為福建巡撫，并負責改進臺灣的防務。李、沈和丁三人合作得很好，而且在自強活動中——例如，在海軍計劃和派遣學員到歐洲等方面——也取得了一定程度的協(xié)作。
雖然李鴻章和沈葆楨作為通商大臣享有相當大的權力，但顯然他們對政策的影響歸根到底還要依靠北京的支持。總理衙門熱心地支持了李、沈的某些建議，但對他們的另一些建議要么不關心，要么感到辦不到。例如關于資助福州船政局的問題，李鴻章在1872年就已提出要一律停建軍用駁船，并把撥給傳統(tǒng)水師的經費轉用于火輪軍艦；［9］ 這一提案沒有得到總理衙門的支持。1875年5月當朝廷討論沿海防務時，文祥對李鴻章關于鐵路、電報乃至在各省會設立講授西學學堂的想法持同情態(tài)度。但是，兩名頑固派的漢族官員，對李鴻章的建議猛烈攻擊，致使它們得不到進一步的討論。是年冬，李鴻章赴京師謁晤恭邸，請先試造在江蘇一地到北京的鐵路，以確保重要物資的轉輸。李回憶說：“邸意亦以為然，謂無人敢主持。復請其乘間為兩宮言之。渠謂兩宮亦不能定此大計?！保?0］ 在朝的頑固派顯然已經形成一股不得不加以認真考慮的力量。雖然如此，李鴻章仍然發(fā)展了與恭親王、文祥的工作關系，而且也增進了與沈桂芬和寶鋆兩位軍機大臣的關系，所以他的某幾項計劃確實得到了朝廷的支持。這時，他才發(fā)現(xiàn)為了推動其興建海軍和發(fā)展工業(yè)的計劃，必須與醇親王聯(lián)合，以便贏得慈禧本人的歡心。
雖然李鴻章和沈葆楨都是欽差大臣，但他們卻沒有管轄其他督撫的權力。丁日昌是一個親密的同盟者，但他受到了京官們的猛烈攻擊并在1878年決定辭去巡撫職務。部分是由于有李鴻章的薦舉，才使三名前淮軍將領在十九世紀七十年代成為巡撫：1872—1874年張樹聲任江蘇巡撫，1874—1878年劉秉璋任江西巡撫，1876—1877年潘鼎新任云南巡撫。李鴻章經常寫信給這些人和在各省與之友好的其他官員，力主建造兵工廠和用洋機器采礦。許多人在建造兵工廠方面向李鴻章求助，以此作為響應；但在采礦，特別在開辦講授西學學堂等方面，除非北京本身積極支持鼓勵，否則各省官員很少有人采取行動。［11］
赫德和關稅
盡管自強的倡議必須由開明的滿漢政治家提出，但在中國的某些洋人對推動和促進這些活動卻起著關鍵性的作用。十九世紀六十年代中期，英國外交官阿禮國和威妥瑪以及被清朝雇傭的赫德給總理衙門提議的內容，不僅涉及處理外交關系的技術問題，而且還談到采用有利于中國的各種西方新技術的問題。有名的1865—1866年的威妥瑪-赫德備忘錄，由總理衙門轉呈清帝研究并供各省官員討論。備忘錄建議實行某些內政改革，并特別強調必須派遣外交人員出國和采用包括鐵路、電報以及機器采礦在內的西方新技術。然而赫德和威妥瑪又提出，這些新技術應靠西方的企業(yè)引進，并應鼓勵在這些領域內進行中西合作。赫德-威妥瑪建議中的這一部分在當時遭到了大臣們的強烈反對，因為他們特別害怕這些由西方控制的企業(yè)。甚至連了解這些新技術內在價值的李鴻章也反對外國人向鐵路、電報和采礦業(yè)投資。在談到西方提出關于修改中英條約的要求時，他只建議中國在自己的鐵礦和煤礦中雇傭外國工程師。［12］
赫德對清政府的主要貢獻在于他組織的高效率的海關服務工作。中國傳統(tǒng)的關稅管理每年必須為內務府提供“盈余”，所以因貪污行賄而聲名狼藉。自1861年因李泰國請假回國而由赫德接管以來，各通商口岸的新海關事實上是由他創(chuàng)辦的。1865年，海關總稅務司由上海遷到北京。根據(jù)清帝批準的“關于招聘洋人協(xié)助海關稅收管理規(guī)定”，赫德繼續(xù)享有管理海關全體職員的大權。外國職員——從各通商口岸的稅務司到幫辦和潮汐觀測人員——以及華人幫辦和職員，都根據(jù)赫德制定和認真執(zhí)行的業(yè)務條例歸他調配管理。赫德再三提醒他的部屬，他們從中國政府領取薪金，因此就是“中國政府的雇員”。征收的關稅都解往由華人海關督辦（大都是各通商口岸的道臺）管理的中國海關銀行。但關稅的估算以及帳目和報告的編制都由赫德的部屬來進行，他們在成功地防止走私和確保帳目準確無誤等方面，做得非常出色。截至1875年，海關的洋員增到408人，華人職員增到1，417人，而在十年之后，則分別為524人和2，075人。其間，海關總稅收不斷增加，從1865年的八百三十萬兩增加到1875年的一千二百萬兩，而1885年增加到一千四百五十萬兩。［13］
如果沒有赫德的有效的海關機構，各通商口岸的貿易和航運不會那樣有條不紊地發(fā)展起來。從這個意義上講，他的主要貢獻是促使中國商業(yè)的發(fā)展，大批的華洋工商界都從中得到了好處。但清政府仍然是最大的受益者。由于北京深知海關收入的利益，并且責成各通商口岸的道臺來負責，所以朝廷就控制了這筆日益增加而又可靠的稅收。十九世紀七十年代末，為北京所確認的清帝國的總稅收，包括中央和地方在內，計約六千萬兩。雖然最大部分的收入仍然來源于田賦，但厘金仍達到一千八百萬兩（占30%），關稅仍達到一千二百萬兩（占20%）。［14］ 由于舊稅源乃至厘金到十九世紀六十年代初幾乎完全被指定作為既定的和不能機動的開支，所以關稅對政府的一些新辦事業(yè)以及緊急需要來說，其價值就無法估量了。關稅基金提供了一些新辦事業(yè)（如京師同文館、神機營，江南制造總局和天津機器局、福州船政局、赴美留學使團、駐外使館和1875年以后的新海軍計劃）的一部分或全部經費。［15］
由于關稅的分配是由北京控制，所以清帝對上述每一項事業(yè)的批準是保證其經費供給的關鍵。于是出現(xiàn)了下面的做法，即把百分之六十的關稅分撥給有關各省，部分用于中央所轄的活動，例如用作駐扎在各省的新軍的軍費，或者解往北京用于清帝的興建事業(yè)。余下的百分之四十首先被指定用作對英法戰(zhàn)后向英法兩國的賠款。賠款在1866年年中付清后，這百分之四十就歸在北京的戶部掌管，不過動用這項資金須經特別申請，經常要得到清帝的批準。1874年李鴻章提出每年應從這筆款項中撥出四百萬兩作為海防經費。這筆開支得到批準，但清帝不久又認為別的用途有優(yōu)先使用這百分之四十款項的權利——特別是左宗棠在西北用兵的軍費和清帝在北京周圍的興建。左宗棠在軍事上之能夠取勝，是靠著從幾家英國銀行借得的五筆為數(shù)一千四百七十萬兩的貸款：它們由關稅作擔保，并且最后由關稅（部分來源于百分之六十的款項，部分來源于百分之四十的款項）來償還。［16］
由于總稅務司赫德要負責確保征收的關稅不斷增長，所以他的工作必然被當成是清朝政府財政的主要支柱。在他這一方面，赫德完全控制著海關機構。清帝批準給稅務司花銷的巨額津貼（1876年增至每年一百萬兩），使得海關的洋員能夠過上豪華的生活，這為許多中國官員所羨慕，并常常引起英國領事們的妒忌?？偫硌瞄T對赫德的信任，是多年來他在以下幾個方面有著出色的表現(xiàn)而形成的：首先他是作為海關機構的全權管理者，其次是作為按總理衙門指令行事的雇員，第三是作為英帝國在各通商口岸處于領導地位時期的英國人。事實上，赫德成了總理衙門的主要外國顧問，并且能夠不時地對政策產生某些影響——例如，推動以1866年半官方的斌椿使團為開端的各種使團出國，擴充同文館使其包括算學和科學學科。赫德關于對外政策的意見和他在外交談判中的幫助，得到了總理衙門的高度贊揚；有幾次他的調停對清政府與歐洲各國的關系有著極為重要的意義。然而，盡管赫德很想看到中國變得強盛起來，但他對十九世紀七十年代中國自強政策的直接影響是有限的。他試圖勸說清政府建立一個現(xiàn)代化的造幣廠，但這一設想既未得到英國公使威妥瑪?shù)闹С郑矝]有被清朝的官員認真考慮過。赫德提議建立全國性的郵政局，但僅僅在十九世紀七十年代得以建起一個屬于海關總稅務司的郵政司，限于有限的一般性營業(yè)。［17］ 赫德發(fā)現(xiàn)，他不能爭取清政府采納他關于實現(xiàn)中國所需要的教育和文官制度改革的意見，這就象李鴻章和沈葆楨不能使他們的考試制度的建議引起重視一樣。
從1863年李泰國-阿思本艦隊流產以來，赫德一直希望幫 助中國組織一支現(xiàn)代化的海軍艦隊，由在華的英國僑民擔任一定的職務，負責艦艇、船員和提供訓練等事項。從十九世紀七十年代中期開始，赫德幫助李鴻章和其他官員從英國，主要從英國的阿摩士莊廠購買海軍艦艇。赫德的代理人金登干是他派的駐倫敦海關辦事處的稅務司；金登干可以代表赫德購買船只和其他物資，甚至還可與英國當局進行半外交性質的接觸。即使中國第一任出使英國大臣郭嵩燾在1877年于倫敦開設使館之后，赫德和金登干利用郵件和電報進行密切聯(lián)系，仍能多方面地在專業(yè)問題上效力：例如，在中國沿海建立燈塔和氣象預報設施；代表中國出席在巴黎、維也納和其他地方的國際博覽會；以及為同文館聘用教授等。由于身居這樣一種中介人的地位，既與恭親王接觸密切，又能單獨接近倫敦，赫德看到了許多改革的良機。他甚至一度希望清帝國政府能夠委派他擔任總海防司的新職。“我要使中國強大起來，我要使英國成為它最友好的朋友?！焙盏律钚湃绻幸粋€與他創(chuàng)建的海關相似的海軍組織，中國在五年之內就會有一支難以對付的海軍。他并不認為英、中兩國之間有什么戰(zhàn)略性的利害沖突，但他還是很謹慎的，并始終意識到他只是一個顧問，他之所以受到信賴是因為他的工作取得了成果。他忠實于海關總稅務司的職守，并介入了幾項冗長的訴訟，在這些訴訟中他針對英國政府就條約規(guī)定的海關事務，為中國的權益辯護。他達到了他的一個主要目的，即確定了如下原則：在華的英國雇員為中國辦理公務時，必須首先把自己當作是中國官員，而不是在華的英國僑民。然而外國雇員總是有他們的局限之處的。1879年9月，赫德提出一項備忘錄，擬請任命一位總海防司，清廷對此本已有所考慮，但一經李鴻章和沈葆楨評頭品足，即被擱置起來。［18］ 然 而，在這些忠心耿耿的中國官員和英國國民之兩種人之間，不管相處得如何圓通和如何相互合作，但清帝國政府的選擇是非常清楚的。很顯然，把估算和上報關稅的職責委托給外國顧問是一回事，而讓他們去經管軍事那就完全是另一回事了。
?。?］ 孟思明：《總理衙門的機構和職能》，第53頁。
?。?］ 關于影印的慈禧手詔原件，見吳相湘的《晚清宮廷實紀》，圖版10。
?。?］ 見李宗桐和劉鳳翰：《李鴻藻先生年譜》，卷1第144—146、171—174頁。
［4］ 吳相湘：《晚清宮廷實紀》，第121—124頁。
［5］ 蕭一山：《清代通史》，第3冊第661—664、672—674頁。李宗桐和劉鳳翰：《李鴻藻先生年譜》、卷1第164、214—216頁。
［6］ 王爾敏：《南北洋大臣之建置及其權力之擴張》，載《大陸雜志》，卷20第5期（1960年3月），第15頁。關于這一要求被其他外港道臺們所實際遵從的程度，還需要進行研究。
?。?］ 見肯尼迪：《李鴻章與江南造船廠的計劃》，載《香港中文大學漢語研究所雜志》，卷4第1期（1971年），第215頁。劉廣京：《李鴻章在直隸》，收于費維愷等編的《中國近代史考察》，第84—87頁。
［8］ 沈珂編：《先文肅公政書續(xù)編》。奏折的日期是1874年12月。劉廣京：《李鴻章在直隸》，第96頁。
?。?］ 羅林森：《中國發(fā)展海軍的努力，1839—1895年》，第68頁。劉廣京：《李鴻章在直隸》，第85頁。
?。?0］ 劉廣京：《李鴻章在直隸》，第101頁注78?！独钗闹夜づ罅藕濉?，卷17第13頁。
?。?1］ 關于京官們對丁日昌的攻擊，見呂實強：《丁日昌與自強運動》，第244—245、361—362頁。在李鴻章自己一派中有一人在改革政策上與李有分歧，并被他批評為雖然“端謹”，但回避實際責任；關于這一突出的例子，見李在1875年2月給巡撫劉秉璋的信，載《李文忠公全集·朋僚函稿》，卷15第3—5頁。
?。?2］ 畢乃德：《1867—1868年的秘密通信：中國的主要政治家關于進一步向西方勢力開放門戶的觀點》，載《近代史雜志》，卷22（1959年），第132頁。
?。?3］ 賴特：《赫德與中國海關》，第325頁和附錄4。關稅數(shù)字來源于瓦格爾的《中國的財政》附錄B，它包括對往返于中國各通商口岸之間、懸掛外國旗幟的船只所征收的關稅數(shù)字。
?。?4］ 羅玉東：《光緒朝補救財政之方策》，載《中國近代經濟史研究集刊》，卷1第2期（1933年5月），第190—191頁，其中提到了幾種不同的估算方法。
?。?5］ 陳文進：《清代之總理衙門及其經費》，同上，卷1第1期（1932年11月），第49—59頁。陳文進：《清季出使各國使領經費》，同上，卷1第2期（1933年5月），第270—310頁。
?。?6］ 見斯坦利：《清季的財政革新者胡光墉》，第48—52、81—84頁。
?。?7］ 見弗蘭克·金：《1845—1895年中國的貨幣和貨幣政策》，第222頁。鄭英還：《中國的郵政通信及其現(xiàn)代化，1860—1896年》，第70—77頁。
?。?8］ 《李文忠公全集·朋僚函稿》，卷18第37—38頁；卷19第1頁；《譯署函稿》，卷9第37—38頁。參閱9月4日赫德致金登干的信，見費正清等編：《北京總稅務司赫德書信集：1868—1907年的中國海關》，第1冊第301頁；賴特：《赫德與中國海關》，特別是第478頁。
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