美國聯(lián)邦警察制度研究

　　《美國聯(lián)邦警察制度研究》認為集中性是美國聯(lián)邦警察制度的本質(zhì)特征。提出這一論點是基于這樣的考慮，目前越來越多的人認識到美國聯(lián)邦政府絕不像人們以往所認為的那樣是分權、分散的，而是具有明顯的集權性質(zhì)，但是具體到美國警察制度時，大多數(shù)學者仍然認為美國警察制度是分散的。顯然，作為現(xiàn)代民族國家的美國聯(lián)邦政府對具有國家暴力機器性質(zhì)的警察制度不可能采用分權和分散模式，而只可能實行集中和集權模式?！睹绹?lián)邦警察制度研究》主要探討美國聯(lián)邦警察制度集中性特征的具體表現(xiàn)，即聯(lián)邦警察制度怎樣實現(xiàn)其集中性，并就聯(lián)邦警察制度集中性特征形成的直接原因作了分析?！睹绹?lián)邦警察制度研究》的目的就是通過對美國警察制度集中性本質(zhì)特征的揭示，引起國內(nèi)學者對美國警察制度研究的關注，在借鑒美國警察制度的有益做法時不要只看到其形式上的分散特征，而更應該看到其集中性的本質(zhì)。美國聯(lián)邦警察制度的集中性特征非常鮮明，從中央和地方關系、國家和社會關系以及美國聯(lián)邦警察自身的組織程度看，美國聯(lián)邦警察制度都具有集中性質(zhì)。從中央和地方關系角度來看，聯(lián)邦政府對全國警察的規(guī)制與主導是美國聯(lián)邦警察制度集中性特征的重要反映。如果具有武裝性質(zhì)的警察力量不被中央政府控制，則根本談不上中央對全國的控制。從形式上看，美國聯(lián)邦、州和地方警察互不隸屬、各自獨立，聯(lián)邦政府對州警察和地方警察沒有直接的管理監(jiān)督權力，具有明顯的分散性特征。但事實上，聯(lián)邦政府對全國警察，包括州和地方警察行使著實際的管控權力。首先，聯(lián)邦憲法的效力最高條款要求聯(lián)邦、州和地方政府都必須遵守，按照聯(lián)邦憲法制定的聯(lián)邦和各州的刑法，尤其是刑事訴訟法都可以說是大同小異，也就是說，全國警察執(zhí)法的法律依據(jù)具有很強的同一性特征。而且，聯(lián)邦憲法，尤其是聯(lián)邦憲法修正案的規(guī)定都是程序性的，對警察執(zhí)法具有直接的指導意義。在對全國警察進行程序性約束的過程中，聯(lián)邦最高法院發(fā)揮著極為重要的作用，聯(lián)邦最高法院的判例成為全國警察執(zhí)法的具體規(guī)范化要求，全國的每一位警察都得不折不扣地執(zhí)行，甚至在執(zhí)法的特定階段還需要說同樣的話、做同樣的動作。即使在很多單一制國家，也無法對全國警察執(zhí)法的具體細節(jié)作出如此明確具體的規(guī)定。除了憲法約束和判例規(guī)范外，聯(lián)邦政府對州和地方政府雖沒有人事任命權和行政指揮權，但聯(lián)邦政府以雄厚的經(jīng)濟實力做后盾，通過資金援助、政策保障、法律支持的方式主導著州和地方的警務，使州和地方警察執(zhí)行聯(lián)邦政府的刑事司法政策和警務戰(zhàn)略。美國的警察專業(yè)化運動和社區(qū)警務戰(zhàn)略實質(zhì)上都是聯(lián)邦政府主導下的產(chǎn)物，這是聯(lián)邦警察制度集中性特征的重要體現(xiàn)。從中央和地方關系角度的另一方面看，聯(lián)邦政府直接管轄的聯(lián)邦警察同州和地方警察相比具有明顯的優(yōu)勢，這同樣是聯(lián)邦警察制度集中性特征的重要體現(xiàn)。從組織機構的形式上講，聯(lián)邦警察與州和地方警察互不隸屬，聯(lián)邦警察的確對州和地方警察沒有直接的領導權。但是，聯(lián)邦警察依靠強大的聯(lián)邦政府，在職權、資金、信息、技術、教育訓練方面有明顯的優(yōu)勢，州和地方警察常常不得不依賴于聯(lián)邦警察，甚至要按聯(lián)邦警察的要求去做。為了解決全國性的問題，聯(lián)邦警察經(jīng)常通過組建特遣隊的形式直接組織地方警察執(zhí)行聯(lián)邦政府的警務政策。而且，在聯(lián)邦、州、縣、市各層級政府中，聯(lián)邦政府的權力最為集中，州和地方政府的權力都很弱，權力的范圍也很狹窄，這就使聯(lián)邦政府有機會直接干預州和地方的警務。聯(lián)邦警察同州和地方警察的相比優(yōu)勢確保了州和地方警察能夠沿著聯(lián)邦政府的刑事司法政策和警務政策的方向運行。從國家和社會、政府和公民的角度看，美國聯(lián)邦警察制度也具有明顯的集中性特征，這首先表現(xiàn)在聯(lián)邦警察對全國地域的直接控制和保護上。聯(lián)邦警察實質(zhì)上是美國的中央警察，美國中央警察是否對全國進行了實質(zhì)性的控制，正是聯(lián)邦警察制度是否具有集中性的反映。在美國，每個聯(lián)邦警察都是執(zhí)法實體，而且大部分聯(lián)邦警察的機構都設置在基層一線，有些聯(lián)邦執(zhí)法機構的職責與州和地方警察幾乎沒有任何差別。聯(lián)邦警察對全國實行的是直接控制，警察力量在地域上覆蓋了全國，可以不經(jīng)過州和地方政府而直接行使權力，去除了不必要的中間環(huán)節(jié)，直接執(zhí)行聯(lián)邦政府的刑事司法政策和警務政策，保證了執(zhí)法效率和質(zhì)量。從國家和社會、政府和公民角度的另一方面看，聯(lián)邦警察制度集中性特征的一個重要表現(xiàn)就是聯(lián)邦警察具有廣泛的權力，因為警察的權力直接影響公民的權利。人們一般認為聯(lián)邦警察受到憲法規(guī)范的地方很多，沒有自由行使權力的余地。實際上，聯(lián)邦警察強有力的執(zhí)法手段也受到聯(lián)邦憲法的保護，有很強的法律保障。聯(lián)邦警察的刑事沒收、秘密調(diào)查和臨場處置權都很大，往往是其他國家的警察無法比擬的。特別是聯(lián)邦警察同時具有行政執(zhí)法和刑事司法的權力，每個執(zhí)法人員都可以配備武器，行使逮捕權，同時聯(lián)邦警察的行政權力也使其存在不受聯(lián)邦憲法程序性規(guī)定限制的領域，從而使聯(lián)邦警察的權力更加強大。另外，美國最有影響力的警察幾乎都是聯(lián)邦警察，美國聯(lián)邦執(zhí)法機構的權力都很大，都是本領域的權威部門。這些都保證了聯(lián)邦政府的警察權力深入全國每一個角落，牽涉每一個人。從聯(lián)邦警察自身的組織程度看，聯(lián)邦警察制度同樣具有集中性特征。從形式上講，聯(lián)邦政府每個部門幾乎都有‘自己的執(zhí)法機構，是分散的，但實質(zhì)上，聯(lián)邦警察機構同樣具有集中性特征。第一，聯(lián)邦執(zhí)法機構雖然分屬于各個行政部門，但是日常業(yè)務并不受這些行政部門的管理，有很強的獨立性，聯(lián)邦執(zhí)法機構直接在基層設置機構，也并沒有受到所屬部門的制約。第二，聯(lián)邦政府幾乎在所屬的每個行政部門都設立了具有警察權力的總監(jiān)察長辦公室，獨立地對這些部門進行監(jiān)督，使所有行政機構和人員受到統(tǒng)一的警察權力的監(jiān)督。第三，司法部在整合聯(lián)邦執(zhí)法機構的過程中也發(fā)揮著極為重要的作用，司法部本身集中了眾多的重要聯(lián)邦執(zhí)法部門，而且經(jīng)常支持并規(guī)范警察部門的執(zhí)法行為，司法部的檢察職能更使每一個聯(lián)邦執(zhí)法部門都必須經(jīng)過司法部檢察官的統(tǒng)一把關才能提起訴訟，這實際上比世界上很多國家的權力都更為集中。第四，“911”事件以后成立的國土安全部把眾多分散于各個行政部門的警察機構集中起來，形成了又一個警察超級大部，這說明美國聯(lián)邦警察制度集中性的程度越來越高，就連形式上的分散特征都在弱化?，F(xiàn)代民族國家的本質(zhì)要求是美國聯(lián)邦警察制度集中性的根本原因，而聯(lián)邦警察制度集中性三個較為直接的原因是聯(lián)邦憲法的靈活性、應對犯罪與危機的需要及聯(lián)邦政府雄厚的財政實力。這說明促成美國聯(lián)邦警察制度集中性本質(zhì)特征的原因的確不同于一般集權性國家的行政命令、人事任命手段，也正是因為如此，所以人們反倒不易感覺到美國聯(lián)邦警察制度集中性的本質(zhì)特征了。

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