聯(lián)合國全面反恐公約研究：基于國際法的視角

　　反對(duì)恐怖主義離不開國際社會(huì)的有效合作，而反恐國際合作的基礎(chǔ)是國際法，尤其是國際反恐法。近半個(gè)世紀(jì)以來，作為國際反恐法重要組成部分的國際反恐立法發(fā)展迅速，但僅限于部門性反恐公約的制定方面，而備受國際社會(huì)關(guān)注和期待的最新一項(xiàng)國際反恐立法——《關(guān)于國際恐怖主義的全面公約》（以下簡稱聯(lián)合國全面反恐公約或全面公約）的擬訂工作卻進(jìn)展緩慢。該公約是一項(xiàng)全面禁止恐怖主義并適用于所有情況的普遍性反恐公約，它歷經(jīng)9年的談判協(xié)商至今仍未能完全定稿。本書以國際法為視角，對(duì)該公約草案進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析評(píng)述，并著重研究公約中涉及的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，進(jìn)而提出中國學(xué)者的見解和建議。目前，各國代表團(tuán)在全面公約談判中爭論最大的問題有三：一是關(guān)于國際恐怖主義的定義，二是關(guān)于全面公約的適用范圍，三是關(guān)于全面公約與現(xiàn)存的部門性反恐公約的關(guān)系。其中，關(guān)于定義問題和公約范圍問題的爭論最為激烈，而全面公約與部門公約的關(guān)系問題的最后確定取決于前兩個(gè)問題的解決。公約草案含有一個(gè)相對(duì)寬泛的國際恐怖主義定義：根據(jù)行為的性質(zhì)或背景，如果行為的目的是恐嚇某一人口或迫使某國政府或某國際組織實(shí)施或不實(shí)施某一行為的話，那么針對(duì)人的嚴(yán)重犯罪或致使公共或私人財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重?fù)p害的行為，就構(gòu)成國際恐怖主義犯罪。雖然此定義不能令人滿意，但制定恐怖主義定義是十分必要的。我們認(rèn)為，公約應(yīng)盡可能定出一個(gè)內(nèi)涵和外延相對(duì)明確的概念性定義，以便充分說明恐怖主義的構(gòu)成要素，從而有利于劃清合法的政治行動(dòng)和非法的斗爭手段的界限以及恐怖主義和非恐怖主義的界限。公約的適用范圍問題是全面公約能否獲得通過的關(guān)鍵問題。目前，規(guī)定公約適用范圍的第18條存在兩個(gè)懸而未決的問題，即民族解放運(yùn)動(dòng)問題和武裝部隊(duì)問題（實(shí)質(zhì)為國家恐怖主義問題）。有關(guān)適用范圍的分歧在于，一些國家主張把武裝部隊(duì)的活動(dòng)排除在公約適用范圍之外，另一些國家則主張應(yīng)排除反對(duì)外國占領(lǐng)的民族解放運(yùn)動(dòng)，并主張應(yīng)將國家恐怖主義包括在恐怖主義定義中。關(guān)于公約的適用范圍是否應(yīng)排除民族解放運(yùn)動(dòng)這一問題，學(xué)術(shù)界長期爭論不休。我們認(rèn)為，在全面公約中澄清民族解放運(yùn)動(dòng)問題十分必要，民族解放運(yùn)動(dòng)所從事的包括武力斗爭在內(nèi)的行為不應(yīng)被視為恐怖主義罪行，但此種行動(dòng)也應(yīng)遵守國際人道法。作為全面公約適用范圍中的武裝部隊(duì)問題表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是公約如何處理武裝部隊(duì)在武裝沖突中的行動(dòng)。對(duì)此，代表西方國家集團(tuán)觀點(diǎn)的全面公約協(xié)調(diào)員的案文規(guī)定，武裝沖突中武裝部隊(duì)的活動(dòng)排除在全面公約的適用范圍之外；而伊斯蘭會(huì)議組織提出的案文規(guī)定，包括民族解放部隊(duì)在內(nèi)的武裝沖突的各當(dāng)事方的活動(dòng)都不受全面公約的管轄。兩者分歧的實(shí)質(zhì)是如何區(qū)分國際人道法管轄的活動(dòng)和全面公約涵蓋的活動(dòng)。在此問題上的一項(xiàng)原則是，全面公約不影響國際人道法和該公約不尋求限制國際人道法的發(fā)展。二是對(duì)于一國軍隊(duì)在和平時(shí)期的行為（即執(zhí)行公務(wù)行為）如何規(guī)范。對(duì)此，公約協(xié)調(diào)員的案文規(guī)定此種行為不受全面公約管轄，而伊斯蘭會(huì)議組織的提案認(rèn)為，一國軍隊(duì)的公務(wù)行為如果違反國際法，無權(quán)豁免全面公約的管轄。我們認(rèn)為，一國軍隊(duì)在和平時(shí)期實(shí)施的恐怖主義行為亦即國家恐怖主義行為，在理論上應(yīng)被納入全面公約的管轄范疇，但在當(dāng)下的國際現(xiàn)實(shí)中要懲處國家本身的恐怖主義行為困難重重。為使全面公約盡早得以通過，可明確規(guī)定國家武裝部隊(duì)在武裝沖突中和執(zhí)行公務(wù)中的活動(dòng)以及民族解放部隊(duì)的活動(dòng)免受全面公約的管轄，因?yàn)榧词共贿m用全面公約來約束武裝部隊(duì)的行為，國際人道法和國際刑法等其他相關(guān)國際法規(guī)則也可對(duì)此種行為進(jìn)行管制。關(guān)于全面公約與部門性反恐公約之間的關(guān)系，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，全面公約是后訂條約，根據(jù)后法優(yōu)于前法的規(guī)則，全面公約應(yīng)優(yōu)先適用于部門公約。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，相對(duì)于全面公約而言，部門公約是特別法，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，部門公約的規(guī)定應(yīng)優(yōu)先適用。兩者關(guān)系問題的解決之道取決于如何對(duì)全面公約進(jìn)行定位，即它是一項(xiàng)總括性的公約還是一項(xiàng)補(bǔ)充性的公約。實(shí)際上，如果關(guān)于公約適用范圍的第18條的談判結(jié)果滿足了各國在恐怖主義問題上的關(guān)切，那么全面公約與部門性公約最終孰先孰后的問題便可迎刃而解。 國際反恐的有效合作機(jī)制主要關(guān)涉管轄權(quán)、引渡與庇護(hù)、國際合作等問題。在管轄權(quán)方面，公約實(shí)際上肯定了締約國的司法主權(quán)不因參加公約而受限制，排除了對(duì)完全在一國境內(nèi)實(shí)施的恐怖主義犯罪的刑事管轄權(quán)。公約確立了國內(nèi)管轄權(quán)與公約管轄權(quán)重疊適用的方法，這使公約管轄權(quán)的行使更加全面。在引渡制度方面，公約確認(rèn)了在“相同原則”下的“或引渡或起訴原則”，同時(shí)以“非辯解理由”條款重申了恐怖主義是排除在政治犯罪之外的罪行。但公約對(duì)政治犯罪的界定、對(duì)引渡恐怖分子與國內(nèi)引渡法及既存條約中有關(guān)拒絕引渡情形之間的關(guān)系等問題的規(guī)定不夠明確，有待于進(jìn)一步完善。在庇護(hù)方面，最新的公約草案規(guī)定了對(duì)難民地位和身份給予的限制，但有關(guān)難民的定義在實(shí)踐中可能存在操作上的差異或雙重標(biāo)準(zhǔn)。在國際合作事項(xiàng)方面，公約對(duì)各締約國除了規(guī)定在司法調(diào)查和刑事訴訟上的協(xié)助義務(wù)外，還規(guī)定了在反恐信息交流和預(yù)防恐怖主義犯罪方面的義務(wù)，且這種預(yù)防與合作義務(wù)是針對(duì)所有類型的恐怖主義行為，這是全面公約比現(xiàn)有的部門性公約的優(yōu)越之處。 公約草案沒有提及恐怖主義產(chǎn)生的根源。但在每年的公約制定會(huì)議上都有一些國家的代表團(tuán)提到必須在公約中解決或處理根源問題。恐怖主義產(chǎn)生的根源非常復(fù)雜，涉及社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多因素。針對(duì)諸如絕望、屈辱、貧窮、政治壓迫、極端主義和侵犯人權(quán)現(xiàn)象的恐怖主義的根源，全面公約有必要制定一套反恐的措施和規(guī)則，以使反恐收到標(biāo)本兼治的效果。

　　黃瑤，法學(xué)博士（2002年，北京大學(xué)），法學(xué)碩士（1991年，中山大學(xué)），法學(xué)學(xué)士（1987年，中山大學(xué)）。美國華盛頓大學(xué)法院，訪問學(xué)者（1997-1998年），海牙國際法完講習(xí)班學(xué)員（馬尼拉，2001后）。現(xiàn)為中山大學(xué)法學(xué)院教授、中山大學(xué)法學(xué)理論與法律實(shí)踐研究中心研究員，中國國際法學(xué)會(huì)常務(wù)理事。有關(guān)法律語方面的著述有：《現(xiàn)代法律英語》（合編著，中山大學(xué)出版社1997年版）、《法律英語實(shí)務(wù)——中外法律文書編譯》（第二作者，中山大學(xué)出版社2005年版）等。