中國地方政府的零基預(yù)算改革

　　零基預(yù)算（zero-based budgeting），作為一種決策理性的回歸，在公共預(yù)算演進(jìn)的過程中扮演了重要的角色。但是，從實踐來看，零基預(yù)算并不是很成功，在上個世紀(jì)70年代初期開始實行，到了80年代中期逐漸淡出人們的視線。國外學(xué)者們的大量研究證明，零基預(yù)算并不適合公共部門采用。有趣的是，中國政府在上個世紀(jì)90年代末開始大力提倡并推行零基預(yù)算。財政部建議中央部門編制部門預(yù)算時采用零基預(yù)算的方法。各級地方政府也掀起了零基預(yù)算改革的熱潮。那么，為什么零基預(yù)算——這種已經(jīng)被理論和實踐檢驗并不適合公共部門采用的預(yù)算方法——會在中國興起？這是本研究的一個核心問題。為了找出答案，作者首先研究了美國零基預(yù)算的實踐，并且對美國零基預(yù)算改革的影響和利弊作了詳細(xì)的分析。接著，作者根據(jù)經(jīng)濟條件、地理位置和實行零基預(yù)算進(jìn)程的不同，選取了四個地方政府作為四個案例分別進(jìn)行了個案分析和案例間的比較分析。研究結(jié)果顯示，雖然中國地方政府的官方文件宣稱零基預(yù)算已經(jīng)在國內(nèi)普遍實施，但是在實際的執(zhí)行過程中，中國的預(yù)算方法更像是目標(biāo)預(yù)算（target-based budgeting），而非嚴(yán)格意義上的零基預(yù)算。通過零基預(yù)算在中國和美國實施情況的比較分析，可以看出，零基預(yù)算所依賴的理性決策原則和公共部門的預(yù)算決策過程差別很大。改革者的初衷并不是要建立一個完整的零基預(yù)算體系，而是要解決財政部門和支出部門之間的行政控制問題，即財政部門通過一系列規(guī)則的制定來規(guī)范支出部門的預(yù)算行為。同時，這項研究發(fā)現(xiàn)：財政能力、技術(shù)支持、組織學(xué)習(xí)能力和制度約束是影響地方政府預(yù)算改革的重要因素。也正是在這四個關(guān)鍵因素的影響下，中國的零基預(yù)算改革只是構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度的一個起步階段。本研究是一個描述性研究，因而采用了定性研究的設(shè)計，應(yīng)用了綜合案例的方法。作者選取了兩個省和兩個市作為四個典型案例，同時也對美國和中國的零基預(yù)算改革進(jìn)行了比較，探討了公共部門應(yīng)用零基預(yù)算和公共部門預(yù)算決策的一般性問題。為了提高研究的有效性和可信度，作者運用了多種數(shù)據(jù)分析技術(shù)，包括多角策略（triangulation strategy）、同行審閱（peer review）和自我評估（self-evaluation）。本研究著眼于零基預(yù)算改革實踐，最終的目的是發(fā)現(xiàn)關(guān)于中國預(yù)算改革的一般性問題。從公共預(yù)算演進(jìn)的過程來看，改革者們一直試圖通過預(yù)算方法上的技術(shù)革新來提高預(yù)算決策的科學(xué)性。但是，這些建立在理性假設(shè)基礎(chǔ)上的預(yù)算改革無一因遵照改革者的設(shè)計而取得徹底的成功，究其原因，就在于公共預(yù)算與私人預(yù)算有著本質(zhì)的差別，它并非按照市場原則來分配資源。資金供給者與分配決策者的分離使得政府預(yù)算決策必須按照既定的規(guī)則和程序來制定，而這些規(guī)則和程序制定得是否合理，是否能夠真正約束預(yù)算參與者的行為，很大程度上取決于客觀的預(yù)算環(huán)境。這個預(yù)算環(huán)境就是特定時期政府預(yù)算管理所面臨的現(xiàn)實條件，包括技術(shù)條件，也包括經(jīng)濟的、文化的、組織的、制度的等多種條件。這些預(yù)算條件往往和改革者理想化的設(shè)計相沖突，使得基于理性設(shè)計的預(yù)算改革不能完全落實。因而，某一國家某一特定時期的政府預(yù)算管理實踐總是在理性的設(shè)計與現(xiàn)實的條件之間尋找一個平衡點。

　　牛美麗，2005年獲得美國內(nèi)布拉斯加大學(xué)公共行政學(xué)博士學(xué)位，現(xiàn)為中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理學(xué)副教授，中山大學(xué)行政管理研究中心研究員。研究領(lǐng)域包括公共預(yù)算、比較公共行政。目前已經(jīng)在國內(nèi)外學(xué)術(shù)期刊發(fā)表論文多篇。