行政法援用研究

　　行政法援用既是一個行政法的法律產(chǎn)出技術問題，又是一個行政法的法律適用問題，其在行政法治體系和行政法學體系中本應具有非常重要的地位。但令人不解的是，該問題在目前行政法學中還是一個理論空白，理論上的不成熟嚴重制約了其在行政法治實踐中的良性化格局。為了使該問題引起學界的關注并對行政法治進程有所助益，本文在對行政法援用的若干重大理論和實踐困惑初步探討的基礎上，指出了行政法援用走上規(guī)范化的若干路徑。厘清了行政法援用的制度歸屬。從目前我國行政法規(guī)范的體系看，行政法援用不僅已成為行政法中的一個普遍現(xiàn)象，而且是行政法中一個成體系的東西，具備了諸多構(gòu)成制度的制度元素。因此必須將行政法援用作為行政法的一個制度來看待。究竟將行政法援用歸于什么樣的制度范疇，我們認為，其一，行政法援用具有立法制度的屬性。行政法援用首先反映在行政立法文件中，因此，它應當具有立法制度的屬性。其二，行政法援用具有沖突排解制度的屬性。首先，行政法援用能排解行政系統(tǒng)與立法系統(tǒng)之間存在的沖突。其次，行政法援用能排解不同層次行政機構(gòu)之間的沖突。最后，行政法援用能排解不同部門行政機構(gòu)之間的沖突。其三，行政法援用具有法律適用制度的屬性。并不是說行政法的援用與行政法適用是同一個行政法問題。只是二者存在密切聯(lián)系，行政法援用是行政法適用的邏輯前提，而行政法適用則可以體現(xiàn)援用的精神，同時援用可以作為一些具體的行為規(guī)則對適用進行調(diào)適，正是在這一意義上將行政法援用歸于行政法適用制度的范疇。構(gòu)設了行政法援用規(guī)范化的若干要件。由于我國行政法援用存在援用膨脹、援用邏輯錯位、援用矛盾、援用過濫等弊端，而且這些弊端對我國行政法治體系以及行政法治的實踐有著深遠影響，在一定意義上講，它嚴重制約了我國行政法治化的進程。因此，我國行政法援用的規(guī)范化是一個亟待解決的問題。一方面，行政法規(guī)范的援用必須符合行政法規(guī)范援用的法理基礎；另一方面，從具體的立法技術上講，行政法規(guī)范的援用還必須符合下列構(gòu)成要件：行政法規(guī)范不宜隔位援用、行政法規(guī)范規(guī)制同一事項不宜多次援用、正式法律淵源不宜援用非正式的行為規(guī)則、實體規(guī)范不宜再作實體性援用以及程序規(guī)范不宜再作程序性援用。指出了目前解決行政法援用問題的出路。其一，關于行政法規(guī)范援用狀態(tài)進行清理的問題。由于我國沒有法律匯編和法典編纂的法定制度，使立法行為相對分散，從而導致援用中的不規(guī)范。為了解決目前援用混亂的問題，有關立法部門應當對行政法規(guī)范中的援用進行清理，并根據(jù)“一事一典”的原則，將一事多典，一事多次援用的情況予以取消。通過清理，還可以對每一個行政法規(guī)范中援用條款的操作性進行分析，把通過援用導致法律在實施中不能操作的條款予以取消。其二，關于部門管理法的嚴格系統(tǒng)性問題。部門行政管理法的分類應考慮下列因素：一是要根據(jù)執(zhí)法機關的性質(zhì)確定相關的部門行政管理體系。二是在部門行政管理法規(guī)范中適當?shù)膶嶓w性規(guī)范和程序性規(guī)范予以區(qū)分，即便出現(xiàn)援用問題也應當是實體規(guī)則援用程序規(guī)則，程序規(guī)則援用實體規(guī)則，而不能出現(xiàn)實體和程序的各自重復援用。三是部門行政管理法規(guī)范的層級應當明確，如果上位法律規(guī)范能夠?qū)Ρ静块T的事項作出全面規(guī)定，就不要給下位規(guī)則留有余地，或者若需要由下位規(guī)則調(diào)整的，上位規(guī)則就沒有必要作出詳細規(guī)定。其三，關于行政程序法的法典化問題。我國沒有統(tǒng)一的行政程序法典是導致行政法規(guī)范援用膨脹的一個非常重要的原因。行政實體法規(guī)范中的援用，其中許多情況是由于缺乏程序規(guī)則，而要援用其他相關法律的程序而造成的。依實體性規(guī)則不宜作實體性援用的一般要求，行政部門管理法在實踐中援用最多的應當是行政程序規(guī)則，而由于我國目前的程序規(guī)則散見于部門行政管理的實體規(guī)范中，便導致實體法大量援用實體法的惡性循環(huán)，所以制定統(tǒng)一的行政程序法典則可以終結(jié)這種惡性循環(huán)的狀態(tài)。其四，關于確立援用規(guī)則的選擇條件問題。行政法規(guī)范的援用最終對行政執(zhí)法有實際意義，它牽涉到行政執(zhí)法機關對法律規(guī)范的選擇，在普通援用之下，行政執(zhí)法機關不一定必然作出援用的選擇。因此，國家應當確立相應的援用條件或者援用標準，我們認為下列標準是非常重要的：一則，若能援用高層規(guī)范的，盡可能援用高層規(guī)范；二則，若能從主規(guī)范中找到答案，就不要去援用相應的附加規(guī)范；三則，若援用有利于保護公眾的利益，則應當盡可能選擇援用。

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